當你凝視深淵的時候，深淵也正在凝視著你。

民國五十九年，國光人壽倒閉，這個歷史性的事件震撼了老百姓、保險業與政府當局。在當時權威體制的背景下，財政部除了要求另外八家壽險業者概括承受了國光人壽的負債，以解決當時的問題之外，為日後能避免及有能力處理類似案例，財政部於同年以（59）台財錢第一二三四八號令：指定中央再保險公司設立「保險業務發展基金」（簡稱保發基金），集中辦理保險業務之統計、研究、訓練、諮詢等事項。並要求自同年四月份起由各保險業者，自各保險費用原有比率中以相當於當月保費收入的○．五％金額撥付該基金為辦理之經費，並由財政部指派代表二人及產、壽險公會理事長與中央再保險公司總經理共同組織「保險業務發展基金管理委員會」，負責核定基金支付事宜。后因業者反對由中再承辦並函陳財政部，經財政部指示改由產壽險公會自行辦理，但提撥金額應存入「保險業務發展基金專戶」仍由「保險業務發展基金管理委員會」監督使用，並於同年十月十七日以（59）台財錢第一七五六二號令頒布「保險業務發展基金管理委員會組織規程」，並指派該委員會委員。而產壽險公會為辦理該基金之統計、研究、諮詢等工作，於民國六十年分別成立產壽險保險業務發展委員會，並自同年元月一日起開始徵收保險基金。

錢如明鏡台，保發惹塵埃？

保發基金從開始徵收以來，隨著保險業的發展，基金暨孳息累積金額益形龐大，迭惹爭議，故財政部於八十四年五月二十四日台財保第八四二○二八七九五號函示，自八十四年七月一日起停收。但截至目前為止仍有三十五億八千萬元的規模，而若加計歷年來支用的部份，估計或有近百億元之譜。由於金額實在過於龐大，而且有財政部參與主導運作，故而引起了立法委員的高度關切。據報載「財政部保險司私設小金庫，遭立委質疑，保發基金係秘密帳戶，應受立法院監督，否則或有圖利他人之嫌，涉有不當之處。」。

其實，在八十四年四月十三日立法院第五會期第三次財政預算聯席會議於審查財政部八十五年預算案附帶決議即提到「保險業務發展基金，應依預算法第四條第二款第三目之規定成立信託特種基金，納入總預算接受監督。」，但除了造成同年度停徵了保發基金，之後似乎大家都忘了有這件事情。

立委認為保發基金是以行政命令對人民課以負擔匯集成立，因其係以公權力向民間收取的款項，自應屬國家稅收的一部份，但從未經過正常的預算程序，而成為財政部的私房錢，所以現當公開其以往運用情形並繳回國庫。行政院主計長林全則認為這些經費未必是公款也未必能繳國庫，但仍應在報表上充分表達。

為因應這些質疑，保發基金管理委員會於五月十六日開會決議，未來基金管理將改制為信託基金，預算並送到立法院監督，以冀一舉避免未來再有私房錢圖利自己之說。

繳國庫或發還保戶 太奇怪

其實整個事件，最令人矚目的就是保發基金的性質、歸屬與用途的問題。就其性質來看，有人認為這是保戶的錢，因為其係保戶繳交保費的一部份，況且依據財政部六十八年十二月四日以（68）台財錢第二三七七八號函，規定自六十九年元月一日起，保發基金以代收代付方式辦理，准予自保費內扣除，免徵營業稅及印花稅。由此看來，似乎在性質上，官方看法並不將之歸類為保險業的資產。

但從原先開始徵收時，即從未調整保費來看，其並未額外徵收保戶的錢，而且保發基金明列的統計、研究、訓練、諮詢等用途本就係取代原費率結構中由保險公司自行辦理相同用途的角度觀之，這筆錢似更應被視為應歸屬於保險業。而六十九年規定保發基金免徵營業稅，不過是為讓這筆經費得以充分發揮效能的做法而已。

因此持平而論，保發基金原就是當時財政部為使保險業正常發展，所以將原有保險公司各自用來做研發的錢集中管理監督與使用，其目的非常清楚，但以行政命令為之，則顯嫌粗糙，而在當時威權體制下去探究如何使用似也很難公平。

列中央政府總預算以信託為之 沒效能

茲就性質上來看歸屬問題，保發基金既非國庫支應，實無道理繳回國庫，其合法性也有疑義；若說發還保戶，不僅與性質有悖，實際執行也不可能；而如果按繳交比率分還保險公司，輿論恐無法接受。今若依立法院八十四年財政預算聯席會決議成立信託特種基金，納入總預算接受監督，則就信託基金的性質上而言似仍不妥，在實際效能的運用上也頗令人質疑。蓋中央政府總預算所列依預算法所設立的信託基金計有公務人員退休撫恤基金、中央公教人員福利互助及急難救助基金、警察人員及消防人員安全濟助基金、積欠工資墊償基金、勞工退休基金、資源回收管理基金⋯⋯等十八個基金。而基金來源主要可歸納為：（一）政府之撥款、公教人員及警察人員繳納之福利互助金、軍、公、教、政務人員依法自繳之退撫基金及各界人士之捐贈。（二）基金孳息收入。（三）購買政府短期公債或有價證券所生之利息收入或運用之收益。（四）校友、僑胞、及社會人士捐贈收入。（五）各事業單位提撥之勞工退休準備金。（六）由雇主依勞工保險投保薪資總額萬分之二．五按月提撥之積欠工資墊償基金。（七）由各有關業者按當期營業量、申報進口量、容器材質等資料，依主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用。

因而追根究底來看，保發基金的來源係由各保險公司提供，而其目的乃為保險業統計、研究、訓練、諮詢之用，現突然納入中央政府總預算中接受立法院監督與前列信託基金相較，性質真是相當突兀。況且長久以來，「保險」在政府行政管理中一向非常邊緣化，今天突然受到如此「禮遇」，是否有令人聯想的空間？再且以今天立法院泛政治化的監督效能，未來該基金的運用會有何結果，實在難以想像。

應以保發基金原始目的 來明辨歸屬

眾所周知，保險對一個國家的經濟發展非常重要，其不僅讓天災人禍與生、老、病、死的人身風險得以透過危險共同體的機制來相對抗，保險業累積的資金更是經濟發展的要角。因此保險業健全與否，所造成的影響非常鉅大。今天保發基金因金額龐大而成為焦點，但卻鮮少人去討論日後如何使用，才能對保險業的健全發展有更好的貢獻。

保發基金從產壽險業展會的時代就開始被運用在保戶手冊的製作、保單條款研究、險種開發、保戶申訴處理、保險統計作業⋯⋯等，姑不論其績效如何，但使用目的非常清楚，也因而產壽險公會的功能比起一般行業公會要複雜許多。

民國七十四年為使基金功能更集中運作，合併產壽險公會的業展會成立了保險事業發展中心，從此保發基金即支應產險公會、壽險公會與保發中心三個單位的保險業務發展的功能，而其是否符合原始目的與功能乃由保發基金管理委員會負責監督，期間執行成效如何，自有該委員會負責。

日後如何繼續運用這筆由保險公司提撥出來的經費，來達到健全保險發展的目標則更顯重要。就前所述，繳回國庫或成立信託特種基金，納入中央總預算，由立法院監督，只不過表面上合法化，實際上多一層指派基金用途的人士或派系參與，換湯不換藥，實為下策；而直接發還保險業，以杜爭議，顯屬中策；或許上策應該是將這筆基金分割成保發中心、產險公會、壽險公會三大部份，重新成立基金管理委員會，並與財政部脫勾，交還民間單位去辦民間的事，其原始健全保險發展的目的與效能方能真正發揮吧！