文/沈瑜 | 2015.04.01 (月刊)

去（二○一四）年下半年西南季風異常微弱、颱風減少，夏季少了颱風帶來的豐沛雨量，緊接著進入秋冬季枯水期，加上十月及十一月全台平地雨量，創下六十七年來最低，除翡翠水庫，其餘五大水庫（石門、寶山第二、鯉魚潭、曾文、南化）蓄水率皆在五○％以下，台灣陷入十年來最嚴重的乾旱，水情吃緊。

今年二月春雨降臨，但旱象仍未解除，日月潭著名景觀「九蛙疊像」平時只露出四隻青蛙，現在九隻青蛙皆露臉見客。

旱象不解，政府只好實施限水措施，針對工業、民生實施「第一階段夜間減壓供水措施」，二月實施「第二階段限水」，工業區、游泳池、三溫暖等用水大戶，自來水減量供應。四月起將進入「第三階段限水」，部分地區一週二天停水。

旱象持續惡化 農田停灌休耕

除了工業、民生用水，農業用水占台灣水資源運用最大宗，也逃不了因缺水而停止灌溉的命運。今年桃園、新竹、苗栗、台中及嘉南等五個農田水利會灌區，第一期稻作停灌面積達四萬一千五七六公頃，對種稻維生的農民來說，停灌只能選擇轉種其他作物，以維持營收，政府雖有提供「停灌休耕補助」及口頭契約，讓佃農、代耕業者可透過登記拿到補助，但制度尚未完善，引發農民擔憂補助不足或領不到補助等問題，且轉作其他作物，秧苗場、農藥、肥料業者皆「無稻可圖」，插秧、收割、烘乾業者也受影響，據統計，二○○三年至二○一三年，十一年間的乾旱損失價值就高達七億元。

台灣多天災 農業損失嚴重

除了今年遇上旱災，台灣每年也都有各種天然災害侵襲，造成農業巨大災情。農委會農作物災害損失資料顯示，二○○三年至二○一三總計發生一一三次農業災害，造成的農作物損失每年平均約十億元，其中以「颱風、降雨（含豪雨、霪雨等）」六十七次為最多，另外還有低溫、乾旱、冰雹、強風、焚風及龍捲風等災害。

農作物損失勢必對農民的財產造成負面影響，以往農民沒有任何風險承擔機制可以維護辛苦耕種出來的作物，相形之下，汽車與房屋同樣是一般民眾所持有的財產，分別有車體損失保險、有住宅火險等提供保障，卻沒有任何保險可以保障農作物受災的風險。

國外農業保險 發展臻於成熟

然而，美、日等國的農業保險發展則臻於成熟。逢甲大學國際貿易學系教授楊明憲表示，美國由聯邦政府執行政策性農業保險，實施農業保險與補助農民保費雙軌政策，而有承作農業保險的保險公司，政府亦補貼營運管理成本；政府也設立「聯邦農作物保險公司」提供再保險機制；保單種類，有以災害來源而設計、亦有以單位面積產量、或價格作為損失估算依據、有的保單則以作物收益做為理賠基礎。

日本實施的農民共濟的共保制度，分為三級，第一級為各地市、町、村農業協同組合（即農業互助保險聯盟，簡稱農協）；第二級為都、道、府、縣（相當於台灣的直轄市或縣（市）政府）農業互助保險組合連合會；第三級則由中央政府提供再保險。共保制度依農場規模及作物種類，分為自願與強制方式執行，稻米、小麥、大麥等主要作物採強制投保，若農場規模較小，可自行衡量是否需要投保。

向農家收取互助保險費、對受災農家支付互助保險金等直接與農家連絡處理相關的工作由「農協」承辦，因此「農協」對農家有支付互助保險金的責任。

為了防止遭遇大災難造成互助保險金支付增加，致使農協本身無法支應，將互助保險責任一部分交予上層的都、道、府、縣農業互助保險組合連合會保險，連合會再將保險責任的一部分交予中央政府再保險，視受災害狀況的各種再保險模式，將危險分散出去，讓保障更周全。

台灣農業保險 進展曲折緩慢

相較美、日等農業保險制度成熟的國家，台灣農業保險進展曲折緩慢，除了家畜保險於一九六三年開辦，農作物保險則一直到最近才有較大突破。

台灣農地分散，一塊田地面積狹小，作物規模小而種類多，且同一種作物產地集中，這樣的地理生物特性，違反保險大數法則，使得台灣經營農業保險的風險很高。而保險公司光是損失查勘及理賠鑑定，就須要付出龐大人力、財力、物力，即使提高費率，恐怕仍不足以支應成本。此外，台灣缺乏農業損失查勘及理賠鑑定等技術，也使保險公司對農業保險裹足不前，同時農民對保費支付的能力有限，這些因素都使得農業保險推展不易。

以往台灣對天災造成的農業經濟損失，多半由政府依天然災害救助辦法補貼，每年農業天然災害基金動輒花費數十億，國庫負擔十分可觀，雖然填補災農部份損失，但長期依賴政府補助，也使農民普遍缺乏風險意識。行政院農業委員會輔導處長張致盛表示，有時一年編列四十多億元，遇到颱風較多時補助仍不夠賠付農民損失，實在有必要試辦農業商業保險，讓保險公司幫忙承擔農災風險，降低國庫耗損。

農業保險啟動 高接梨打頭陣

農委會將從今年八月起，從高接梨六、七月採收後，開始試辦非強制性的農作物天然災害保險，由果農自行決定是否投保，政府將提供保費補助，以減輕農民負擔。

張致盛表示，高接梨具有種植地分散、面積不大、經濟價值高等特性，因此被選為首波試辦農業保險承保的經濟作物。芒果、甜柿、巨峰葡萄、木瓜、椪柑、文旦、番荔枝（釋迦）、蓮霧、水稻等也列為試辦名單。

目前有二家保險公司有興趣開發農業保險，並已向農委會索取各種作物的生產成本、種植技術、災損統計數據及相關研究資料。未來若發生颱風、豪雨、低溫寒流等天災造成農友損失，或達到一定天氣條件，農業保險就會啟動理賠，保單將朝「實損實賠」及「天氣參數」兩種理賠基礎設計。

實損實賠型、天氣參數型 各有優點

張致盛指出，實損實賠基礎符合保險損害填補的精神，發生損失時，保險公司依農委會協助勘察計算農作物種植實際投入的成本，在保險金額範圍內賠償即可；至於達到一定天氣條件即理賠的參數型天災險，則依天氣條件理賠，不問農民是否實際遭受損失，雖然有可能發生無損失卻有理賠的狀況，但好處是可以減少作物價值認定差異及農民虛報損失的道德風險。

目前保險局通過可用參數型天災險做為農業保險的理賠機制，以農作物特性約定天氣異常的起賠點即可理賠，以高接梨為例，即指定容易導致高接梨損傷的颱風、豪雨、低溫寒流等天災來賠付，不需估算損失價值後才啟動理賠機制，如此即可快速賠付保險金給農民。

此外，稻子怕被水淹，可約定稻田在二十四小時內，大雨下到一定毫米條件，保險公司就須依約賠付保險金，不必精算水稻的實際損失；養殖魚塭怕冷，則依寒流來襲達一定低溫條件理賠。

楊明憲表示，參數型天災險的理賠標準與實際損失並沒有絕對的因果關係，當農民並未發生損失，卻因天氣不佳而獲得理賠，或農民損失慘重，但天然災害程度較不嚴重而無法獲得足額賠償，例如高接梨因地震遭土石流掩埋，而地震非高接梨參數型天災險的約定天災，如此便與保險損害補償原則不符。

且農委會表示，由於目前僅有近十五年的災害農損統計，以此估算參數型天災險會導致保費過高，考量農民投保意願，保險公司應同步思考實損實賠保單的接受度，不論採哪一種理賠基礎，今年農業保險都將邁進一大步。

推動農業保險 配套措施不可少

楊明憲提出，農業保險要順利推動，政府除補助農民保費外，也應補助保險公司營運費用，建立大數據資料庫及「GIS勘災系統」，並訂立農業保險法。

為降低天災導致農業損失，並強化農業保險賠付能力，楊明憲建議，政府也可設置如同住宅地震保險基金的農業保險基金，成立共保組織，由產險公會、國際再保險公司及政府共同承擔。

農業保險要能長久落實，也須提升農民對保險的認識，目前農民僅依賴天然災害救助或是完全放任不作任何損失預防，有些農民認為保險意義不大，或是對保險觀感不佳而拒保險於千里之外，有些農民可能濫用農業保險產生道德危險，或處在高風險地區的農民投保積極度高，反之積極度則低，使風險集中，產生逆選擇，如能讓農民了解保險的意涵，建立農民主動規避風險意識，既能減少國庫支出，也能降低農作物損失。