一提到保證業務，許多人第一個印象便是銀行的擔保授信業務，事實上早在民國5、60年，保險業就已開始承做與保證相關的業務，不過對象僅鎖定在營造工程方面，也就是所謂的工程保證保險。但由於後來政府採購法的實施，金額超過100萬以上的公共工程也必須遵循採購法的相關規定才能進行，而上述工程保證保險也因此而相對受到約束。

90年8月由財團法人工程保險協進會研擬送審的3張工程保證保險保單－－履約保證金保證保險、預付款保證金保證保險、保固保證金保證保險，只有後面2張符合採購法的執行單位－－行政院公共工程委員會的要求，但業務量最大宗的「履約保證金保證保險」能不能做？仍處於懸而未決的狀態。

為促成公共工程主管機關、營造業者、銀行及保險業者達到全贏的局面，中華民國保險學會、財團法人工程保險協進會及現代保險金融理財雜誌，於5月3日下午舉辦「工程履約保證保險如何創造全贏？」座談會，邀請產官學各界代表提供相關建言。

根據統計，國內公共工程一年的採購金額約有4、5仟億元，其中大部分都有履約保證金的需求，也就是工程得標廠商必須先繳納一筆保證金（工程款的10%）給工程發包單位，以確保工程履行。而根據採購法的規定，這筆保證金除了以現金繳納外，還有其他8種可以選擇的方式，保險便是其中的一種。

不過，根據工程保險協進會的統計，近年來國內工程保證保險年保費已從民國70幾年時最高峰的2仟多萬，降為目前的5、6百萬，原因除了產險業者原先所販售的保單，與採購法主管公共工程的機關－－行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）的要求有出入而無法被大型公家機關採納外，許多營造業者仍習慣找銀行做保證也有關。

中華民國保險學會理事長暨工程保險協進會董事長王事展表示，有關保證保險保單內容的相關問題，在採購法實施後產險業者代表便已多次與工程會協調，但到目前為止，仍礙於法令規定，使得雙方未能達成一致的共識。他認為這對保險業而言，不僅是責任也是義務，希望能夠盡快解決並達成共識，讓保險業、營造業以及政府發包單位，甚至一同承做這項業務的銀行業能夠達到全贏的局面。

保險公司能不能做？ 營造業者認為並不衝突

至於目前保證保險單的內容與工程會依法所要求的有哪些出入？工程保險協進會執行長陳佳榮表示，主要還是在於保險的運作乃基於「損害填補原則」，也就是必須經過理算程序，確定定作人實際損失後才會理賠，因此與工程會所提版本－－「被保險人認定受有損失、檢具給付請求書即可向保險公司申請理賠」有所出入。

對於這一點，營造工程同業公會監事會召集人洪賑基表示，他個人一年也有好幾十億的發包工程，但為什麼不用保險來做而仍以銀行提供保證？因為請銀行做保證只要定作人指出營造廠商有違反合約事由，銀行沒有第二句話就會把錢拿出來，這一點保險做不到，當然就做不到營造業者的生意。

洪賑基進一步指出，保險公司一直在做的，是爭取工程發包單位同意損失額確定後，才可以向保險公司要錢，但這樣的要求會增加發包單位的負擔，第一必須準備相關的理賠文件，第二增加不確定性（不確定錢會不會賠下來或賠多少），第三增加作業時間以及工作上的困難。既然如此公家單位的經辦人為何要捨易求難，放棄簡單明確的銀行保證書，而選擇保險公司的保單？

至於保險業者所強調的損害填補原則，洪賑基則說「其實這並不衝突，因為最後的結果都是一樣」，意思是保險公司只要先將最高擔保的金額拿出來，不需先向再保險公司「結案」，會計科目先做「存出保證金」，等到案子結算、損失額退回後，再向再保險公司要求實際損失的賠償即可，或許這中間因理算或再找承包商而拖延一兩年的時間，但這部份的拖延利息到時候也可以算進去。

學者認為 價格問題先解決

政治大學風險管理與保險學系教授林建智則認為，有沒有違反損失填補原則，其實也可以用「上限」的方式解決，如果把餅做大，當承保範圍(coverage)越大，待保費收入有相當的規模後，便可將風險作適度的分散。另外他也建議產險業者可以參考信保基金、互保基金等，這些透過集合多數的危險來做保證的方式，不要收太高的擔保品，就可以跟銀行競爭。不過，他也強調最好的方式就是開放讓保險公司做「保證」而不是「保證保險」，目前很多國家都這樣做。

但是對於洪賑基所言，只要定作人認定營造廠違約就可以要求保證人（銀行或保險公司）付錢的做法，林建智認為這樣很容易產生道德危險，因為只有定作人單方面的認定並不客觀，一定是債務人確實跑掉了，經過法院或客觀單位的判定，才能找保證人要錢。而且依照民法基本債的關係，也不是由債權人自己來認定債務人有沒有違約，應該是債務人跑了，經過一段期間觀察這錢真的還不出來，才能向保證人追索，這樣才符合公平的交易行為及民法的基本精神。

此外，林建智也提到，據他了解保證金保險單以「放棄先行就要保人財產強制執行」做為連帶保證的方式，在民法上也行不通，因為不管是保證人、主債權人，都應該要負責。如果營造公司倒掉，保證人賠給業主後，還是要找營造公司，因為營造公司才是主債務人，所以保險也應該要往這個方向去想。如果這些關節打得通，他認為連帶保證保險「不是不能做，只是價格問題」。

為降低產險業的風險 工程會也在努力

對於保證保險單必須以「連帶」的方式承接，工程會企劃處科長吳明峰表示，這是依據採購法第30條第2項的規定而來；此外，他也強調連帶保證是對被保險人（定作人）所應繳納的履約保證金做連帶保證，並不是對工程履約的連帶保證；而且以保證保險單繳納保證金，本質上仍是做為保證金之用，所以就效益與保障而言，應與其他種類的保證金具有對等性，而不是單看保險的問題。

針對王事展一開始所提，這幾年來產險業者已與工程會進行多次協調的結果，吳明峰表示工程會也做了很多的努力，以降低產險業者所擔心的風險問題，包括90年8月22日與產險業者達成共識，將「懲罰性損害賠償」納入保險範圍，也就是可以把採購法規定不發還履約保證金的情形納入保單規範。此外，在91年4月工程會也已函知產險公會及產險業者幾項放寬措施，包括：

1. 對於查核金額（5仟萬元）以上的營建工程履約保證金分成4期發還，也就是隨著工程進度進行，保證人須承擔的風險便可隨之降低。

2. 事故發生時，除了賠款外，保險公司還可選擇以找另一個同級的廠商接續履約，將工程順利完成的話，即可不須給付賠款。

3. 根據修正後的「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」，對於保證金沒收的規定，已從過去的部分解約也要全部沒收，調整為如果只是部分解約的話也可以只沒收部分保證金。

因此，吳明峰表示，經過這些調整，事實上已跟保險業所提的損害填補觀念越來越接近，但很可惜到現在都還沒看到新的保單出現。

受限再保及賠償方式 產險業承做窒礙難行

儘管工程會已多次配合產險業者所提建議，同意修改部分保單內容，但產險公會意外險委員會委員莊慶崇表示，由於再保險市場仍無法完全認同我國所提的保單內容，因此國內產險業者仍不敢貿然提出新的商品，況且在現行保險商品審查制度下，仍須有再保險的支援才能通過主管機關的審查，而不像銀行可以直接根據市場需求簽發保證書，這也是產險業者亟待努力的地方。

此外，到目前為止工程會及營造業者所認同的保證金保證保險仍以first demand bond 的精神為主，也就是一經定作人認定有損失，保證人（保險公司）便須負給付責任，在這樣的前提下，根據陳佳榮的說明，目前產險業者與工程會在保單內容上，仍有2個地方產生歧見：

1. 損失認定：工程會版本乃以「定作人主觀認定」為主；產險業者的版本則是「須有客觀事實的認定」。

2. 賠償方式：工程會的版本為「定額給付」，產險業者的版本則為「損害賠償」。

其中賠償方式，雖然工程會已放寬讓產險業者選擇同等級的營造廠商接續履約，以代替給付保證金；但在賠償保證金的部分，工程會仍要求保險必須以「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第20條所列，根據9種不同情形給付；而與產險業者以損害填補原則所擬的實際損失差額有所出入。

工程順利完成最重要

儘管就條款內容上，工程會與產險業者仍尚未達成一致的共識，但對於工程會開放讓產險業者選擇尋找替代廠商繼續履約的方式，王事展表示已解決原本他所擔心的連帶保證問題，也就是指承攬的營造廠商萬一無法履約的話，保險業第一個就得被要求賠償保證金。

而對於連帶保證廠商的運作，吳明峰表示連帶保證廠商是採購法的規定，也有一套制度在運行，一種是繳足額的履約保證金，就不用找連帶保證廠商，另一種就是繳一半，另一半用連帶廠商來代替，目前一些大的案件都有找連帶保證廠商。因此在第一種繳足額的履約保證金的情況下，便有可能讓銀行或保險公司去找接續的營造業者。

而關於這一點，洪賑基進一步表示，因為銀行或保險公司有連帶責任的問題，可以選擇其他可以履約的廠商將工程繼續完成，這時候保險公司一毛錢也不用賠。尤其鄉鎮級很多5仟萬元以下的工程，但許多乙丙級的營造廠很難從銀行借到錢，如果保險業者能夠讓盡快完成保單的研擬，洪賑基說，「保證至少有8千家營造廠商會來找產險公司買保單。」尤其大部分的定作人都是希望能夠順利完成工程，而不是要銀行或保險公司賠錢，所以這部分的風險事實上並沒有業者想像中的高。

市場區隔 銀行、保險各有利基

目前大部分的營造廠商仍習慣找銀行做保證，但根據國泰世華銀行審核部襄理陳志宏表示，其實銀行與保險的角度不大相同，市場是可區隔的。一般銀行針對工程保證的業務，大部分是屬於搭配型而不是主要的業務，以該銀行為例，幾乎都是以往來的客戶為主，基本上承做的量不大，期間也不長。此外，陳志宏也表示，銀行做履約工程保證其實是希望能做到他們工程合約的貸款，這樣才能控管，所以從銀行的角度來看，承辦該業務的最終目的跟保險公司是不大相同。

金管會保險局第一組組長陳瑞也表示，銀行跟保險業務的配合，可提供營造廠多元的選擇，他相信保證保險一定有它的功能，不過他強調保險一定要有事故才能理賠，跟銀行的無因債券的擔保屬性不同，但如果可以從多元選擇的角度去切的話，對營造業者及整個營造市場的蓬勃發展一定可以發揮更大的效益。

此外，陳瑞也以保險主管機關的立場向工程主管機關建議，在執行採購法對保險業者所做的規格要求說明時，應該以持平的角度，且站在活絡我國營建業發展的立場，希望保險業對國家經濟繁榮也有所貢獻。保單是營造業者另一個選擇，透過保險將債務不履行的顧忌降低，不論對營造業者、銀行業者、主管單位等都是一個共存共榮的共贏局面。

共保組織 可以讓保證金保險發揮更大的效益

經過產官學等各界代表的共同討論，如同王事展所言「總算有一點曙光」。而參與這方面相關議題甚深的陳佳榮也表示，現在已有進一步的共識，不過在文字的描述上，可能還須與產險業者代表召開會議進一步商討。

林建智則建議，保險業的服務應以客戶服務為導向，現已看到營造廠商的確有這方面的需求，接下來就看產險業者要不要提供這樣的服務。雖然有些產險業對這業務仍有些保留，但他認為基本上保險業本身就是在承接風險，只不過是價格機制的問題而已，至於市場的可行性，應可以再研究、再宣導，讓更多的產險業者一同參與共保Pool，一起承接更大的業務。

而有關共保組織，王事展也提到可以找再保險人一同參與，讓這個組織更有力，相信集合各家產險業者的力量，絕對可以發揮更大的效益。